1. Punkt wyjścia: zmiana art. 154 ugn z 24 września 2023 r.
Z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie istotna zmiana ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn) w zakresie art. 154, wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten od tego dnia brzmi:
Art. 154.
- Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
- W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
- W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy.
To zdanie zmieniło praktykę wyceny fundamentalnie. Przed nowelizacją rzeczoznawcy sięgali często wprost do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako naturalnego, „miękkiego” źródła przeznaczenia terenu, gdy nie było mpzp. Od 24 września 2023 r. ustawodawca wprowadził sztywną, trzystopniową hierarchię:
- plan miejscowy (mpzp) — jeśli jest, rozstrzyga sprawę w całości;
- gdy mpzp nie ma — ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ);
- gdy nie ma ani mpzp, ani decyzji WZ — dopiero wtedy faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy.
Studium jako takie zniknęło z treści przepisu. Pojawiło się ono jednak — na razie — „kuchennymi drzwiami”, za sprawą przepisu przejściowego reformy planistycznej.
2. Fikcja prawna z art. 64 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r.
Ustawa z 7 lipca 2023 r. wprowadziła do systemu planowania przestrzennego zupełnie nowy akt — plan ogólny gminy, który ma zastąpić dotychczasowe studium. Ponieważ gminy potrzebowały czasu na jego uchwalenie, ustawodawca zapisał w art. 64 ust. 2 tej ustawy regułę przejściową:
Art. 64.2. Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy.
Innymi słowy: dopóki konkretna gmina nie uchwaliła własnego planu ogólnego, wszędzie tam, gdzie inne ustawy (w tym art. 154 ust. 3 ugn) odwołują się do „planu ogólnego gminy”, należało czytać to jako odwołanie do studium. Dzięki tej fikcji prawnej trzeci stopień hierarchii z art. 154 ust. 3 ugn faktycznie brzmiał, w większości gmin, tak: „faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”.
To rozwiązanie działało — z zastrzeżeniami opisanymi w pkt 4 — dopóki obowiązywały „stare” studia. Kluczowe pytanie brzmi: co się dzieje, gdy studium przestaje obowiązywać, a plan ogólny w gminie nadal nie istnieje? Odpowiedź na nie jest przedmiotem dalszej części tego artykułu, bo dokładnie taka sytuacja ma miejsce w większości polskich gmin od 1 września 2026 r.
3. Jak doszliśmy do terminu 31 sierpnia 2026 r.
Pierwotny, ustawowy termin na uchwalenie planów ogólnych przez gminy był kilkukrotnie przesuwany w toku prac legislacyjnych — ostatnie przesunięcie wprowadziła ustawa z dnia 30 kwietnia 2026 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2026 poz. 781), która w art. 53, w art. 65 ust. 1 oraz w art. 76 ust. 1 zastąpiła datę „30 czerwca 2026 r.” datą „31 sierpnia 2026 r.”. Był to już trzeci z kolei termin graniczny (po wcześniejszych przesunięciach z końca 2025 r. i z czerwca 2026 r.), co dobrze pokazuje, jak dynamicznie zmieniał się ten fragment prawa i dlaczego rzeczoznawca powinien każdorazowo weryfikować stan prawny na dzień wyceny, a nie polegać na wiedzy sprzed kilku miesięcy.
31 sierpnia 2026 r. był zapowiadany przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii jako termin ostateczny, bez dalszych przedłużeń. Zgodnie z danymi cytowanymi w prasie branżowej, na krótko przed upływem tego terminu plan ogólny miało uchwalone jedynie ok. 10–30% gmin w Polsce (dane różnią się w zależności od źródła i momentu pomiaru), a część gmin nie rozpoczęła nawet procedury.
4. Stan na dzień dzisiejszy: studium wygasło, planu ogólnego wciąż nie ma
Z dniem 31 sierpnia 2026 r. — zgodnie z przepisami przejściowymi reformy planistycznej — dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wygasły z mocy prawa, niezależnie od tego, czy dana gmina zdążyła uchwalić plan ogólny, czy nie. Nie ma tu żadnego automatycznego „przedłużenia” ani mechanizmu przejściowego chroniącego stare studium — ono po prostu przestaje obowiązywać.
Dla gmin, w których do 31 sierpnia 2026 r. nie uchwalono planu ogólnego (a jest ich zdecydowana większość), oznacza to lukę: nie ma planu miejscowego (bo z założenia mówimy o terenach, dla których nigdy go nie uchwalono), nie ma już studium, i nie ma jeszcze planu ogólnego. W praktyce administracyjnej opisuje się to jako scenariusz, w którym gmina nie może już wydawać nowych decyzji o warunkach zabudowy opartych na dotychczasowych zasadach „dobrego sąsiedztwa” odwołujących się do studium, dopóki nie uchwali planu ogólnego — z zastrzeżeniem praw nabytych, tj. spraw wszczętych i decyzji ostatecznych wydanych przed upływem terminu.
To bezpośrednio uderza w trzeci stopień hierarchii z art. 154 ust. 3 ugn. Fikcja z art. 64 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. („plan ogólny = studium”) traci sens praktyczny, gdy nie ma już czego podstawiać pod pojęcie planu ogólnego — studium wygasło, a rzeczywisty plan ogólny w danej gminie nie istnieje. Dla nieruchomości, dla których nie ma mpzp ani ważnej decyzji WZ, jedynym realnie dostępnym kryterium z art. 154 ust. 3 ugn pozostaje więc faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Warto dodać zastrzeżenie: nawet w okresie, gdy studium jeszcze obowiązywało, istniał spór interpretacyjny między środowiskiem rzeczoznawców (PFSRM) a Ministerstwem Rozwoju i Technologii co do tego, jak dokładnie stosować hierarchię z art. 154 ugn w okresie przejściowym i czy studium/plan ogólny mają pierwszeństwo przed decyzją WZ, czy odwrotnie. Resort podkreślał wprost w swoich odpowiedziach, że żadne z tych stanowisk nie ma mocy wiążącej wykładni i że to rzeczoznawca samodzielnie odpowiada za przyjęte podejście. Ten spór — dziś już w dużej mierze nieaktualny wobec wygaśnięcia studiów — pokazuje, że nawet organy nadzorujące nie dają jednoznacznych, wiążących wskazówek, a więc tym bardziej należy dokumentować własny tok rozumowania w operacie.
5. Praktyczny algorytm postępowania dla rzeczoznawcy (stan na wrzesień 2026 r.)
Poniższy schemat postępowania warto stosować przy każdej wycenie, dla której przeznaczenie ustala się w oparciu o art. 154 ugn, a nieruchomość leży w gminie, która nie uchwaliła jeszcze planu ogólnego.
Krok 1 — sprawdzić, czy dla działki obowiązuje plan miejscowy. Weryfikacja przez geoportal/bip gminy, wypis i wyrys z mpzp, a przy wątpliwościach — pisemne zapytanie do urzędu gminy. Jeśli mpzp obowiązuje, hierarchia kończy się na tym etapie — dalsze kroki są zbędne.
Krok 2 — sprawdzić indywidualnie, czy ta konkretna gmina uchwaliła już plan ogólny. Stan wdrożenia planów ogólnych zmienia się z tygodnia na tydzień, a dane ogólnopolskie (np. „10% gmin”, „30% gmin”) mają charakter wyłącznie orientacyjny. Zawsze należy sprawdzić bip/geoportal konkretnej gminy na dzień wyceny (datę określenia wartości) i odnotować tę weryfikację w operacie — np. datę i sposób sprawdzenia. Jeśli plan ogólny obowiązuje, jego ustalenia stają się realnym (a nie fikcyjnym) źródłem z art. 154 ust. 3 ugn, o ile brak mpzp i decyzji WZ.
Krok 3 — ustalić, czy istnieje ostateczna, wciąż aktualna decyzja o warunkach zabudowy dla nieruchomości. To drugi stopień hierarchii i — zgodnie z literalnym brzmieniem art. 154 ust. 2 ugn — ma pierwszeństwo przed faktycznym sposobem użytkowania. Należy zweryfikować: czy decyzja jest ostateczna, czy obejmuje przedmiotową działkę (lub obszar oddziaływania obejmujący działkę), czy nie wygasła, czy nie została „skonsumowana” realizacją innej inwestycji wykluczającej przyjęty w niej sposób zagospodarowania, oraz — jeśli dla jednej nieruchomości istnieje kilka decyzji WZ — które z nich pozostają w mocy i w jakim zakresie. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że w razie wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygnięcie powinno uwzględniać interes właściciela nieruchomości.
Krok 4 — brak mpzp, brak planu ogólnego (albo plan ogólny nieuchwalony), brak ważnej decyzji WZ → ustalenie faktycznego sposobu użytkowania. To dziś, dla większości gmin bez planu ogólnego, realny „domyślny” scenariusz. Ustalenie faktycznego sposobu użytkowania powinno opierać się na:
ü danych ewidencji gruntów i budynków (wypis z rejestru gruntów — oznaczenie użytku: R, Ps, Ł, B, Bp, Ba, Bi, Bz, Tr itd.) jako punkcie wyjścia, a nie jedynym dowodzie;
ü obowiązkowych oględzinach nieruchomości — od 2023 r. wymóg ten jest w praktyce standardem dobrej sztuki zawodowej rzeczoznawcy przy tego typu ustaleniach i powinien być udokumentowany (data, zakres, dokumentacja fotograficzna);
ü analizie rzeczywistego stanu zagospodarowania: istniejącej zabudowy i jej faktycznej funkcji (a nie funkcji, na jaką pozwalałoby hipotetyczne zagospodarowanie), sposobu, w jaki nieruchomość jest i była faktycznie użytkowana przed ewentualnym uchwaleniem planu w przyszłości;
ü danych historycznych — ortofotomapa, archiwalne zdjęcia lotnicze, dokumentacja z wcześniejszych wycen tej samej nieruchomości — pomocnych przy ustalaniu, od kiedy i w jaki sposób nieruchomość jest użytkowana;
ü w miarę potrzeby — dokumentów pomocniczych o charakterze poszlakowym (umowy dzierżawy/najmu, decyzje środowiskowe, pozwolenia na budowę/użytkowanie wcześniej wydane, deklaracje podatku od nieruchomości), które nie przesądzają same w sobie o przeznaczeniu, ale wzmacniają lub osłabiają wiarygodność ustalonego stanu faktycznego.
Sądy administracyjne, oceniając analogiczne spory na tle poprzedniego stanu prawnego, podkreślały, że przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania liczy się stan rzeczywisty nieruchomości, a nie jej potencjał rozwojowy wynikający z hipotetycznych, przyszłych decyzji planistycznych — to ważna wskazówka interpretacyjna również dziś.
Krok 5 — udokumentować podstawę prawną i tok rozumowania w operacie szacunkowym. W obecnym okresie przejściowym szczególnie istotne jest, aby operat wprost:
ü wskazywał, który ustęp art. 154 ugn zastosowano i dlaczego (z odnotowaniem braku mpzp, braku planu ogólnego w danej gminie na dzień wyceny oraz — jeśli dotyczy — wygaśnięcia studium z dniem 31 sierpnia 2026 r.);
ü opisywał źródła, na podstawie których ustalono faktyczny sposób użytkowania (ewidencja, oględziny, dokumentacja fotograficzna, inne dowody);
ü zawierał krótkie zastrzeżenie o charakterze przejściowym i niestabilnym obecnego stanu prawnego planowania przestrzennego, tak aby odbiorca operatu rozumiał kontekst przyjętego podejścia.
- Rekomendacje końcowe
Sytuacja prawna opisana powyżej ma charakter przejściowy, ale — jak pokazuje historia trzech kolejnych przesunięć terminu — dynamika zmian w tym obszarze bywa nieprzewidywalna, mimo zapowiedzi resortu, że termin 31 sierpnia 2026 r. jest ostateczny. Rekomendowane jest zatem:
- każdorazowe sprawdzanie aktualnego stanu prawnego bezpośrednio w Dzienniku Ustaw i w serwisie isap.sejm.gov.pl (tekst jednolity ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 7 lipca 2023 r.) na dzień sporządzania operatu, a nie opieranie się wyłącznie na wiedzy ogólnej lub artykułach prasowych;
- indywidualna weryfikacja stanu wdrożenia planu ogólnego w każdej konkretnej gminie, ponieważ dane ogólnokrajowe szybko się dezaktualizują;
- śledzenie stanowisk Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, mając jednak świadomość, że żadne z nich nie ma dziś rangi wiążącej wykładni;
- konsekwentne, szczegółowe dokumentowanie w operacie sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości — to najlepsze zabezpieczenie rzeczoznawcy w razie sporu co do przyjętego podejścia.
Powyższe opracowanie ma charakter informacyjny i odzwierciedla stan prawny oraz publicznie dostępne analizy na początek września 2026 r. Nie zastępuje ono indywidualnej analizy prawnej konkretnego stanu faktycznego ani opinii prawnej w spornych przypadkach.